税改：消费税征收后移可先从高档手表等入手
新一轮财税改革受关注 专家：消费税征收环节后移可先从高档手表等品目入手
每日经济新闻
从“谋划”到“推进”，新一轮财税改革再进一步
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近日，受国务院委托，财政部部长蓝佛安向十四届全国人大常委会第十次会议作2023年中央决算的报告。
报告在涉及下一步重点工作时提出，将推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。
自2023年底的中央经济工作会议提出谋划新一轮财税改革后，如何推进和实施新一轮财税改革备受关注。
中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋接受《每日经济新闻》记者书面采访时表示，地方税系改革是当前财税体制改革的关键环节，它将对地方政府行为和社会经济运行产生深远影响。
数字经济、平台经济发展给财税体制改革带来挑战
“财税体制包括了中央地方财政关系、财政收入制度、财政支出制度、预算管理等一系列制度，财税体制改革是指这一系列财政制度的改革。”吕冰洋表示，关于财税体制改革，从“十四五”规划到党的二十大报告和去年中央经济工作会议都进行了一些谋划。可以说，财税体制改革已经箭在弦上。
记者注意到，今年3月，十四届全国人大二次会议批准了国务院提出的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，该报告提出，在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。
吕冰洋认为，新一轮财税体制改革有多方面的背景，比如我国从2018年进行大规模减税降费改革以来，财政政策在推动供给侧结构性改革、服务经济高质量发展方面一直在发力，但同时也导致财政政策空间有所缩减。
与此同时，数字经济的蓬勃发展很大程度上改变了传统的经济形态，这对财税体制也带来了不小的挑战。比如税制设计需要考虑到数字经济，像法国就已开始征收数字服务税。如何对数字经济征税，传统税制比如增值税这种制度是否能够很好地应对现在经济数字化的挑战，这都是需要考虑的。
吕冰洋表示，平台经济迅速发展，一定程度上导致税源税收相背离，因为平台企业一般在注册地纳税，而相应税源可能分布在全国，这种情况下要考虑税收分享规则的调整，甚至是税收划分范围调整。比如分享规则是否可以考虑从按照属地原则分享，改成按人口、按消费分享，甚至将头部的平台经济企业调整为中央税，这些方面都是值得思考的。
地方税系改革是当前财税体制改革的关键环节
吕冰洋表示，地方税系的核心作用包括保障地方政府支出需要和调动地方积极性两方面。当前完善地方税系的现实意义主要有两点：一是缓解地方财政压力，保障地方财政支出需要；二是引导地方财力积极性发挥的方向和力度，这对政府职能的履行、政府职能转变等方面都会起到重要作用。
吕冰洋表示，目前地方政府收入结构中，存在税收占比较低和税收划分形式不尽合理的问题。地方税种筹集的税收收入规模较小，不能充分满足地方政府财力需要，迫使地方政府寻找替代财源，引发非税收入、土地财政、地方债等膨胀问题。地方税系建设有两个途径，一是完善地方税种；二是完善中央与地方税收共享规则。“在不能开征新税的情况下，完善地方税系就要在现有大税种上进行改革。”
据了解，我国税收收入可以分为中央税、地方税和中央与地方共享税。数据显示，2023年我国增值税、企业所得税、消费税和个人所得税四大税种总计占税收收入的78.0%，其中，消费税是四大税种中唯一的中央独享税，其余均为中央与地方共享税，因此在新一轮改革中被寄予厚望。
记者注意到，2019年财政部、国家税务总局公布的《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》第二十条明确，国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。
“目前，有少部分商品已经在零售环节征收了，比如金银首饰、铂金首饰、钻石及钻石饰品。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《每日经济新闻》记者表示，从学术角度来看，消费税改革一个可能的方向是，在征管可控的情况下，将部分品目的征收环节后移，比如经过论证以后，基于稳妥实施原则，可先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目进行改革。
但施正文强调，将征收环节后移到零售环节会增加征收难度，此外还有可能引发横向税收竞争等问题。在现行消费税15个税目中，烟、酒、成品油、乘用车作为四大支柱，贡献占比约99%。即便只在这四大税目中的个别税目进行征收环节后移，都会产生巨大影响，因此在未建立成熟的监管制度之前，建议征收环节不宜过早后移。
万亿级消费税改革将近，奢侈品、高档服务或率先试点
财联社
6月25日，审计署受国务院委托，向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在深化重点领域改革方面，报告提出谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分。
在新一轮财税体制改革中，进一步完善地方税体系是改革的重点方向之一。在我国四大税种中，消费税是唯一尚未实行央地共享的税种，因此在新一轮改革中被给予厚望。分析师普遍认为，扩大征收范围、后移征收环节、稳步下划地方是未来消费税改革的三大看点。
财政部数据显示，2023年，消费税收入规模达1.61万亿元，占整体税收比重的8.9%，规模和占比仅次于增值税（38.3%）和企业所得税（22.7%）。在我国，消费税主要在生产环节由生产方所在地主管税务机关缴纳，收入完全归属于中央政府。
消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称。自1994年在我国首次登台以来，消费税经历了多次重大调整，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革、以及2014年税目和税率调整等。
最初，消费税只针对烟、酒、成品油、小汽车等11类需要限制或调节的消费品。随着经济和环保需求的变化，电池、一次性筷子、涂料、电子烟等高污染产品也纳入征税范围。目前，消费税共有15个税目，税率范围从1%至56%不等。
图片来源：财政部官网图片来源：财政部官网
近年来关于进一步改革消费税的呼声很高，其中一个原因是现行的《消费税暂行条例》最后一次修订是在2008年，部分条款已不适应当前市场环境，比如，针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品和消费行为如私人飞机、马术、高档会所娱乐休闲等未纳入消费税征收范围。
今年4月，西南财经大学财政税务学院院长刘蓉在国家税务总局主管的《税务研究》期刊发表文章称，应顺应居民消费升级的现状，把更多高档消费品、服务和消费行为纳入消费税的征收范围，更好地发挥税收政策调节收入的作用。
“目前消费税的收入调节作用有限。随着居民生活水平逐步提高，居民消费结构已进行调整和升级，部分曾经的高档消费品虽已成为大众消费品，但仍为消费税主要收入来源，而现有针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品如私人飞机、高档家具，和消费行为如马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等未纳入消费税征收范围。”刘蓉在文章中说。
除扩大征收范围外，分析人士认为，消费税改革更重要的目的是补充地方财力以及引导地方政府推动产业结构转型。
2021年以来，房地产市场低迷导致土地出让收入减少、以及化解地方债务压力，都对地方政府财政收入形成压力。在这一背景下，地方政府迫切需要寻找新的财源。
申万宏源证券高级宏观分析师贾东旭在研报中指出，在“营业税改增值税”之后，地方政府主力税种已经缺失，2023年，地方税种中最大的土地增值税仅占当年地方税收的8.3%，叠加土地出让收入的下行，地方财源如何弥补成为需要解决的核心问题。
“消费税改革早在2019年就有布局，并在‘十四五’规划和2035年远景目标纲要中再度强调，最近则在2024预算草案中明确要求‘推出’。消费税改革在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。”贾东旭说。
2019年，国务院印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知，其中就提到“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中再度强调，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。今年3月发布的预算草案提到，要在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，推动消费税改革。
贾东旭表示，从国际经验来看，消费税是地方财源的重要补充，国际上许多主要经济体如美国、法国、日本和韩国等都实施了消费税的央地分成制度。比如，经济合作与发展组织（OECD）38个国家中有14个国家消费税实施央地分成，2021年，地方政府占比平均为22.2%，其中，地方政府分成最高的是哥伦比亚（66.6%），其次是美国（64.4%）、法国（62.9%）。同处于东亚地区的日本和韩国，消费税地方政府分成分别为26.5%和11.8%。
虽然消费税未被列入今年全国人大常委会的年度立法工作计划，但不少分析师依然认为，今年消费税有望进入试点改革阶段，也有可能在即将召开的三中全会上被提及。
根据光大证券的测算，假设烟、酒和其他分类的消费税，中央和地方各分成50%；成品油因为主要是大型央企进行生产和销售，假设中央和地方分成比例为8:2；小汽车由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设地方分成比例为100%，在以上分配比例的假设基础上，采用2023年消费税基数测算，预计地方税收增加超过7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。
除了补充地方财政收入，消费税改革的另一个方向是将征税环节从生产端后移至消费端，从长远看可起到推动经济转型的作用。
中国银河证券宏观研究员聂天奇对界面新闻指出，将消费税的征税环节从生产方转移到批发商或零售商，意味着消费税的税收收入将更加贴近消费地，这一调整对于地方政府的收入激励机制或许会产生深远影响。
“过去我国财税体制对地方政府收入端激励主要体现在供给端，作为地方主要收入的增值税、企业所得税都是以生产地确定税源归属，这种税制有利于引导地方因地制宜发展优势产业，加上中央对地方的经济目标考核机制，造就了中国制造业的竞争优势。”聂天奇说。
但是，他指出，以上方式也在一定程度上造成了地方政府在发展经济过程中“重生产、轻消费”的目标导向，而供需失衡恰是当前中国经济面临的主要矛盾之一。如果将消费税的税源归属从生产地转向消费地，消费税纳税地也将在内部出现结构性调整，继而对各地消费产生正向激励作用。
有专家指出，当初将消费税征收设在生产环节，主要是为了减少征收难度，一旦征收环节后移，如何保证税源不大量流失是一大挑战。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对界面新闻表示，2019年，国务院在《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提到，后移消费税征收环节的一个前提是“征管可控”。
“如果将征收环节后移到零售环节，税务机关将面临大量分散的纳税人，这无疑会增加征收的难度，并可能导致税源的大量流失。因此，在推进消费税征收环节后移的改革时，必须首先确保所涉及的消费税品目的征管是可控的。”施正文说。
他表示，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等监管条件成熟的品目可能会率先试点，而其他相关品目在未建立成熟的监管制度之前征收环节不宜后移。
后移消费税征收环节带来的另一大挑战是可能会加剧地区间的财力差距。例如，如果消费税由生产环节改为消费环节征收，那么像贵州茅台(1505.000, 14.30, 0.96%)这样的产品，其消费税将主要由消费地而非生产地获得，这可能会导致生产地省份利益受损，而经济发达地区则获得更多的税收。
根据银河证券的测算，消费税“后移”对上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大省的纳税额是负向拉动，而对广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省的纳税额形成正向贡献。
首都经济贸易大学财政税务学院讲师张晓颖在《税务研究》期刊发表文章称，在改革初期设立与消费税改革配套的转移支付制度，对生产大省但非消费大省因消费税征收环节后移而损失的财力给予一定补偿，确保这些省份在改革中能够保持财力稳定。这不仅有助于争取时间改善消费环境、培育消费潜力，也有助于解决因消费税征收环节后移可能引致的税收负增长问题。
施正文提出可以采取一种更加灵活的共享税方式:可将油、烟、车、酒等大税目由现行的中央税改为共享税，对共享税中的地方收入，按照各地社会商品零售额的比例具体划分给各个地方，从而增加地方税收入，并引导地方政府转化发展方式，注重优化营商环境。
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